Оглавление:
Правовая экспертиза нормативно-правовых актов: понятие, субъекты и виды. Методика проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов
Правовая экспертиза нормативно-правовых актов или, как ее еще называют, юридическая служит для проверки документов на предмет их соответствия действующему законодательству в какой-либо области. Она используется в тех непростых ситуациях, когда есть необходимость установления легитимности документов: уставов, приказов, договоров и т. д.
Рассмотрим подробнее, что собой представляет правовая экспертиза нормативных правовых актов (понятие, субъекты), как она проводится и некоторые другие, связанные с этим вопросы.
Общая информация
Когда процедура назначена, эксперт составляет вопросы, необходимые для раскрытия специфики и содержания исследуемого документа. Далее формируется список других документов, которые помогут прояснить ситуацию. Ими могут быть различные акты, приложения, доверенности и т. п. Вообще, экспертиза может иметь разные направления:
- установление факта нарушения в документе законодательного акта;
- проведение анализа каких-либо пунктов, например относительно порядка расчетов, ответственности, прав и обязанностей сторон договора и др.;
- расшифровку и более детальное рассмотрение положений контракта или договора.
Для чего назначают экспертизу
Предоставленные для экспертизы документы проверяются на соответствие актам закона. Законодательство может быть нарушено по неосторожности, из-за некомпетентности или же преднамеренно. Исследуются как федеральные, так и региональные или муниципальные акты, чтобы в них не встречались противоречия. Анализу могут быть подвержены также постановления и приказы руководителей организаций, чтобы права и свободы сотрудников, которые должны их исполнять, соблюдались в полной мере.
Правовая экспертиза нормативно-правовых актов устанавливает их соответствие:
- федеральным законам;
- кодексам РФ (административному, гражданскому, уголовному);
- нормам и правилам, которые утверждены органами, контролирующими соответствующие области;
- региональным и муниципальным актам;
- другим законодательным актам.
Процедуру могут назначить, к примеру, при судебном разбирательстве на предмет исполнения договорных обязательств, если один участник считает, что положения контракта являются незаконными. В то же время правовая экспертиза нормативно-правовых актов может быть инициирована одним или несколькими сотрудниками организации. Причинами могут стать сомнения относительно соответствия названных документов положениям текущего законодательства или конституционным правам.
Методика проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов является превентивной в случаях проверки договоров перед заключением важной сделки. Это позволяет в будущем избежать судебных споров, касательно отдельных пунктов договоров и положений, которые были подписаны сторонами. Проверкой также устанавливается соответствие пунктов сделки основам правопорядка и нравственности.
Что еще может прояснить экспертиза
Часто описываемая экспертиза разъясняет какие-то пункты договоров или же раскрывает юридический смысл и возможные последствия того или иного шага, прописанного в них или появляющегося после подписания. Неискушенные в вопросах юриспруденции граждане могут попросту не заметить подводных камней, которые подразумеваются под тем или иным пунктом.
Юридические понятия могут иметь сходное звучание, но оказаться разными по смыслу. Такие трактовки могут встречаться в самых различных узкоспециализированных областях, и юриспруденция не является в этом смысле исключением. Поэтому человек, не обладающий специальными знаниями, может сделать ошибочный вывод из договора, отличный от того, который в него вложил автор. Кроме этого, невыгодные условия обычно юристами маскируются так, что дилетант их просто не заметит. Таким образом, в ряде случаев проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов является обязательным условием.
Когда экспертиза необходима
В любой ситуации, где оформляются документы, может быть назначена экспертиза. Договоры, приказы, положения и прочее — все это может исследоваться экспертами. А значит, если у составителей либо у тех, кто должен выполнять положения, возникают сомнения на предмет их соответствия действующему законодательству, лучше доверить проверку документа настоящим экспертам.
Конкретные случаи для назначения экспертизы
Но есть и ситуации, когда процедура назначается чаще всего:
- Так, при судебном разбирательстве может потребоваться проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов по вопросу исполнения обязательств согласно пунктам договора.
- Также она может потребоваться в случае, если предстоит серьезная сделка по объекту недвижимости. Тогда благодаря эксперту существенно снизится риск потери средств при покупке. Юрист при этом может дать советы, как лучше поступить в соответствии с жилищным правом, а также проанализировать чистоту сделки.
- Современные пары все чаще предпочитают подписывать брачный договор. Тогда помощь специалиста заключается в проверке его на соответствие законодательству. При необходимости даются рекомендации по изменению или добавлению каких-то пунктов.
- Правовая экспертиза нормативных правовых актов, примеры которой мы рассматриваем в статье, необходима и в случаях, когда в кредит берется крупная сумма (будь то ипотека, средства на осуществление предпринимательской деятельности и т. п.). При этом исследуется как экономическая составляющая, в которую входит законность начисления процентов и исполнения других пунктов договора, так и соблюдение прав при различных особых условиях (форс-мажорные обстоятельства, досрочное погашение, банкротство и др.).
- Правовая экспертиза проектов нормативно-правовых актов может понадобиться также при включении в договор дополнительных документов, в которых регулируются различные тонкости отношений сторон и уточняются обязанности при наступлении особых случаев.
Иногда проверку назначают для установки факта, насколько действия юридического лица соответствует тем нормам, которые зафиксированы его учредительными документами.
Документы для экспертизы
Так как процедура проводится по предоставляемым бумагам, они должны быть переданы в удобной для исследования форме — на электронном носителе, присланы на E-mail, в виде копий, ксерокопий или оригинальных документов. Также должен быть четко установлен предмет проведения вместе со всем списком вопросов, на которые должны быть получены ответы. В таком случае методика проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов будет максимально соответствовать запросу заявителя.
Описываемая процедура проводится узконаправленным специалистом, имеющим все необходимые знания и компетенцию в соответствующей области. В предмете исследования эксперт должен ориентироваться полностью, знать все последние изменения нормативных документов, иметь доступ к необходимым базам данных, чтобы грамотно реализовывать свою деятельность.
Методика правовой экспертизы нормативных правовых актов состоит из нескольких этапов:
- Ставятся основные задачи.
- Проводится анализ на правильность составления документа.
- Анализируется соответствие его действующему законодательству.
- Исследуется запрос заказчика.
- Составляется заключение эксперта.
Правовая основа
Рассмотрим, какие требования правовой экспертизы нормативно-правовых актов должны выполняться. Процедура может осуществляться отдельными специалистами и негосударственными организациями, у которых накоплены соответствующие знания и компетенции в конкретной области. Это зафиксировано в 41-й статье ФЗ №73 от 31 мая 2001 года, где в целом регулируется экспертная деятельность на территории России.
Гражданский кодекс определяет соответствие сделки закону. Так, в ст. 168 говорится, что сделка, не соответствующая предписаниям закона, признается недействительной. А ст. 169 определяет ее незаконность в случаях, если она противоречит правовым основам и принципам нравственности.
Вопросы для специалистов
У эксперта могут запрашивать только информацию, касающуюся относительно его компетенции. Рассмотрим примерный список. Конечно, он не полон и имеет общий характер, но он сможет помочь сформировать образец правовой экспертизы нормативного правового акта, который клиент хочет получить в результате. Вот эти вопросы:
- Составлен ли документ правильно?
- Соблюдены ли в нем требования правопорядка и нравственности?
- Имеется ли риск признания его недействительным, и если да, то какой он?
- Нет ли нарушения прав и свобод контрагентов в документе?
- Есть ли в нем ошибки? Какие?
- Какие требуются еще документы, чтобы были учтены субъекты правовой экспертизы нормативных актов?
- Какие пункты нужно изменить?
- Какие пункты еще добавить?
- Каково юридическое значение конкретного пункта?
- Какие обязанности должна совершить сторона, исходя из юридического смысла конкретного пункта?
- Нужны ли детали для исследования части документа?
- Не имеет ли пункт скрытый смысл и толкование?
- Как лучше переформулировать пункт, чтобы избежать неоднозначности в трактовке?
- Имеются ли ошибки и неточности в пункте?
- Может ли лицо, которое завизировало документ, делать это?
- Есть ли в нем положения, которые ухудшают положение одной стороны по отношению к другой?
- Может ли документ в случае его подписания привести к дополнительным расходам клиента?
После ответа на эти вопросы заключение правовой экспертизы нормативного правового акта станет более полным и ясным. Однако для исчерпывающего понимания следует конкретизировать вопросы в каждом случае. Тогда оценка эксперта поможет вам принять единственно правильное решение.
Экспертное заключение
После того как правовая экспертиза нормативно-правовых актов завершена, составляется заключение эксперта. В нем должна быть отражена нижеследующая информация:
- Реквизиты акта, который был подвержен юридической экспертизе, с указанием всех изменений и дополнений, если таковые были.
- Повод исследования. Например, был принят новый закон федерального, регионального или муниципального уровня, или имеются сомнения по поводу того, что в документе есть противоречие закону, ошибочное положение и т. п.
- Предмет регулирования и его соответствие с указанием соответствующих статей.
- Состояние регулирования в рассматриваемой сфере.
- Оценка компетенции.
- Соответствие содержания акта Конституции РФ.
- Согласованность со всеми правилами юридической техники.
В статье мы рассмотрели, что такое правовая экспертиза нормативных актов, понятие и виды этого процесса. Получается, что этот механизм защищает контрагентов, например, при заключении дорогостоящего и долгосрочного договора от невыгодных для них условий. В общем, правовая экспертиза нормативно-правовых актов — это меры, направленные на обеспечение соответствия исследуемых документов всем законодательным актам с целью защиты прав и интересов граждан.
Правовая экспертиза нормативных правовых актов: понятие, субъекты, виды
Нормативные акты начинают действовать только в том случае, если получают одобрение представителей Парламента и судов. Однако для внесения закона на рассмотрение необходимо провести специальную правовую экспертизу нормативных правовых актов. Что представляет собой данная процедура? Ответ на этот вопрос будет предоставлен в статье.
Общая характеристика юридической экспертизы нормативно-правовых актов
Если лицо, принимающее участие в законотворческом процессе, изъявит желание составить сборник норм, то ему придется обратить внимание на специальный свод правил и требований к тому, как именно должны выглядеть законы. Причем здесь нет зависимости от какой-либо группы или области, относящейся к составляемому законопроекту. Совокупность принципов, на которых должен будет базироваться нормативный акт, всегда является одинаковой.
Таким образом, правовая экспертиза нормативных и правовых актов является необходимой для реализации проверочных работ в отношении отдельных документов. Специалисты в области юриспруденции проверяют, насколько соответствует предмет законопроекта действующему законодательству.
Цели экспертизы нормативно-правовых актов
Какие именно акты могут быть подвержены проверочным работам? Согласно действующим в России нормам, абсолютно любые: как, федеральные, так и региональные с муниципальными. Сама проверка проводится для выявления противоречий в документах и поиска несоответствующих закону норм. Постановления должностных лиц, приказы, нормативные сборники — все это подлежит экспертной проверке.
Проведение экспертизы нормативно-правовых актов позволяет установить их соответствие следующим документам:
- актам регионального или муниципального характера;
- федеральным законам;
- правилам, требованиям и нормам, которые были утверждены государственными и региональными органами.
Сама процедура назначается разными способами. Самая частая форма назначения — это судебное разбирательство на предмет реализации обязательств по договору. Могут выступить в качестве инициаторов назначения экспертной проверки и обычные представители из государственного органа.
Что дает экспертиза?
Методика назначения и реализации экспертных проверок является превентивным способом проверки соответствующей документации. Чаще всего это бывает с договорами — специально для того, чтобы в дальнейшем не возникало судебных споров и разбирательств о несоответствии документа закону. Еще одна распространенная причина назначения правовой экспертизы нормативных и правовых актов — контроль над соответствием прописанных норм основам нравственности и правопорядка.
Стоит также отметить, что выявление несоответствующих закону положений в нормативном акте — это далеко не единственная цель, которая может быть поставлена представителями экспертных работ. Куда чаще итогами проверки становится разъяснение тех или иных норм. Здесь стоит вспомнить одну из важнейших функций Конституционного суда — толкование законов и законопроектов. Можно ли сказать, что представленная судебная инстанция проводит правовую экспертизу нормативных и правовых актов? Специалисты в области права не дают однозначного ответа на этот вопрос. И тем не менее, толкование того или иного сборника норм также может являться целью проведения экспертных работ.
Принципы осуществления экспертизы
Порядок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов базируется на ряде важнейших принципов. Вот, на что здесь стоит обратить внимание:
- Всеобщность. Проверке подлежат все документы.
- Обязательность. Корректировка деятельности субъектами нормотворчества должно реализовываться в строгом соответствии с результатами проверочных работ.
- Независимость представителей экспертных работ, а также граждан, причастных к формированию и разработке документации.
- Ответственность. Сами эксперты держат ответ за результаты проведенных работ — вроде пропущенных нарушений, присвоения статуса «незаконности» законным нормам и т.д.
- Профессионализм. Все специалисты, реализующие экспертную деятельность, обязаны обладать необходимым образованием, соответствующей квалификацией и рядом компетенций.
Естественно, это далеко не все принципы, необходимые для качественной реализации юридической экспертизы. Существуют также и другие, более общие идеи и условия. Это, например, конституционализм, направленность на защиту прав и свобод человека, гуманность и многое другое.
О необходимой документации
Реализация экспертных работ требует предоставления в контрольные органы отдельных документов. Во-первых, это сопроводительное письмо. В письме должны быть указаны контактные данные отправителя, имя и фамилия ответственного лица. Дополнительно должны прилагаться две копии проверяемого нормативного акта. Очень важно, чтобы эти копии были заверены нотариально.
Юридическая служба субъекта, занимающегося внутренним согласованием документации, также должна предоставить ряд необходимых сведений. В контрольный орган подается и специальная пояснительная записка, в которой подробно излагаются основания для принятия формируемого документа. Если нормативный акт, в отношении которого проводится проверка, относится к какой-то определенной юридической группе, то сведения об этой группе также должны быть собраны и оформлены. То же самое касается старых версий проверяемого документа, если, например, существует несколько редакций нормативного акта.
Методы проведения экспертизы
Стоит, наконец, рассказать про саму методику правовой экспертизы нормативных и правовых актов. Согласно заключениям специалистов в области юриспруденции, существуют следующие виды методик:
- Определение предмета — самый важный и самый частый прием в рассматриваемой области. Заказчик самостоятельно разрабатывает перечень вопросов, на которые эксперт обязан предоставить ответ. Перечень примерных вопросов будет приведен чуть позже.
- Анализ нормативного акта на правомерность, установление соответствия его формы законным стандартам. Так, документ может быть признан недействительным, если в его содержании содержатся некоторые неточности или ошибки.
- Анализ каждого положения в документе. Цель здесь одна — выявление соответствия имеющихся норм действующему законодательству. Если обнаруживаются противоречия, документ подлежит аннулированию.
- Предоставление ответов на вопросы, составленных специалистом.
- Формирование экспертного заключения — письменного результата всех проведенных работ. В заключении могут присутствовать и элементы рекомендательного характера.
В результате, составляемым экспертом, может содержаться специальная оценка всех проведенных работ. Именно об оценке и будет рассказано далее.
Вопросы для специалистов
Для определения предмета нормативного акта экспертам задаются довольно банальные, но, в то же время, очень важные вопросы. Составлен ли документ правильно? Есть ли в нем ошибки? Если есть, то какие? Этих трех вопросов уже хватит для оптимального заключения. Однако многие заявители интересуются и тем, присутствуют ли в документе требования нравственности и безопасности, нет ли нарушения прав контрагентов, имеет ли смысл тот или иной пункт, следует ли что-то добавить или убрать и т.д.
Вопросы эксперту направляются в зависимости от конкретной ситуации. Так, одному заявителю необходимо проверить весь документ, а другому — лишь малую его часть. Соответственно, и список вопросов должен быть составлен в соответствии с желаемым результатом.
Критерии оценивания
Каким именно критериям должна соответствовать методика правовой экспертизы нормативных и правовых актов? Вот, на что следует обратить внимание:
- проведение работ по соответствию конституционным нормам, договорам международного характера, государственным законам и юридическим актам, что имеют высшую силу;
- наличие факторов, которые могли бы способствовать проявлениям в коррупционной сфере;
- строгое соблюдение технологий составления и формирования;
- правильность обоснования выбора формы документации и применения основных терминов.
Таким образом, экспертно-оценочные работы должна базироваться только на представленных критериях. При этом совершенно не важно, какой именно вид имеет экспертиза. Большинство представленных условий относится не только к правовой, но и к другим группам экспертных работ.
Юридическая основа
Практически любое общественно важное явление в Российской Федерации подлежит государственной и законодательной регламентации. Существует ли юридическая основа, на которой базируются экспертно-правовые работы? Безусловно, составлено множество правовых источников, благодаря которым работает современная система экспертизы нормативно-правовых актов в РФ. В первую очередь здесь стоит выделить российскую Конституцию. Существует и целый ряд Федеральных законов, среди которых:
- ФЗ «О реализации антикоррупционной экспертизы» — содержит основания для осуществления проверки.
- ФЗ «О российской Общественной палате» — в нем закрепляется возможность обращения к экспертам.
- специализированные ФЗ «Об экспертизе в экологической сфере», «О Счетной палате в РФ» и др.
Отдельное внимание стоит уделить и российскому Гражданскому кодексу, в котором экспертные работы регламентируются в части 4.
Модернизационные направления
Если смотреть на проведение экспертно-правовых работ в России объективно, то стоит отметить, что самой системе еще долгое время нужно совершенствоваться. Множество юридических специалистов говорят о существовании в российском праве разного рода коллизий, юридических дыр, а также норм, не соответствующих основному закону государства. Но в каких именно направлениях может модернизироваться рассматриваемая система? Вот что здесь стоит отметить:
- принятие единого федерального закона об экспертизе, который объединил бы в себе нормы из части 4 Гражданского кодекса, специализированные нормативные акты, постановления и т.д.
- объединение известных форм экспертных работ в одну процедуру;
- введение административной или даже уголовной ответственности для экспертов за неправильные, ложные или не вовремя предоставленные заключения;
- создание в регионах специальных комиссий для проведения экспертизы муниципальных нормативных и правовых актов;
- выведение экспертных работ из ряда полномочий государственных органов и передача их независимым общественным экспертам.
Чем быстрее будут приниматься решения в представленных областях, тем лучше и качественнее заработает вся рассматриваемая система.
Примеры экспертной работы
Стоит привести несколько простых примеров, позволяющих лучше понять, каким именно образом должны реализовываться экспертные работы, а также в каких целях. Вот, что здесь стоит отметить:
- Возникновение спорных моментов во время судебного разбирательства по тому или иному документу. Как правило, судья сам принимает решение о назначении экспертных работ.
- Составляется сделка на приобретение недвижимости. При этом сами стороны сделки не до конца уверены в возможной финансовой выгоде. Для минимизации рисков следует заказать у специалиста проведение экспертной проверки.
- Заключается брачный договор. Для соблюдения интересов обеих сторон договор тщательно рассматривается на соответствие Семейному кодексу РФ.
Далее стоит рассказать о примерах типичных противоречий, которые наиболее часто выявляют в нормативных актах эксперты.
Частые противоречия при проведении экспертизы проектов нормативных и правовых актов
Как уже понятно, все нормативные акты проверяют на соответствие Конституции, ФКЗ или ФЗ. К типичным противоречиям, которые выявляются экспертами, следует отнести:
- ограничение прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ (пример — тайна переписки и телефонных звонков, которую многие законодатели стали попросту игнорировать);
- нарушение принципа разделения властей, а также нарушение статей 71 и 72 основного закона страны, в которых говорится о разграничении полномочий между субъектами и федерацией;
- запрещение гражданам РФ действий, разрешенных законом и т.д.
В настоящее время немалое количество нормативных актов нужно подвергнуть проверке.
Как выглядит экспертное заключение?
После проведения контрольно-оценочных, экспертно-правовых или любых других работ обязательно должно быть составлено специальное заключение. В нем должна отражаться информация следующего характера:
- реквизиты акта с изменениями и дополнениями (если таковые имели место быть);
- оценивание компетенции;
- соответствие акта Конституции РФ;
- повод исследования и т.д.
Заключение экспертизы нормативного правового акта составляется сразу же после завершения всех необходимых работ, после чего направляется заказчику.
Экспертиза правовых актов и их проектов
Систематические проблемы, возникающие при реализации нормативных актов, приводят к необходимости переоценки деятельности по их подготовке, причем повышенное внимание сегодня уделяется проведению в отношении проектов нормативных правовых актов различного рода экспертиз.
При этом нужно констатировать, что отсутствие общей концепции института экспертизы привело к тому, что не имеется единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов, разнообразному пониманию ее в различных отраслях знаний.
Этимологически «экспертиза» как термин происходит от латинского ехреНиз (знающий по опыту, опытный, изведанный, испытанный) и в общем смысле понимается как «исследование специалистом — экспертом каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.» [1] .
В настоящее время не имеется общего нормативного определения «экспертизы нормативного правового акта и (или) его проекта».
В рамках теоретических исследований предлагают следующее определение: экспертиза проекта нормативного правового акта — это проводимое специалистом-экспертом, обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта [2] .
Отметим, что эффективность проведения экспертизы может быть достигнута лишь при наличии соответствующей нормативной базы, придающей ей необходимый юридический статус.
Среди актов, касающихся вопроса проведения различного рода экспертиз, можно отметить следующие федеральные законы:
— от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливающий только правовые и организационные основы конкретного вида экспертизы нормативных актов и их проектов, не определяя ни понятия экспертизы, ни требования, предъявляемые к экспертам, ни ответственность лиц, эту экспертизу осуществляющих;
— от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», закрепляя возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, также не определяет ее понятия, цели проведения, как и процедуры осуществления и принятия итоговых решений. Кроме того, общественная экспертиза ограничена только проектами актов, в отношении действующих актов ее проведение невозможно;
— от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», позволяет говорить еще об одной разновидности экспертизы, но также только проектов нормативно-технических актов и целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, на предмет соответствия экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и другими актами в области охраны окружающей среды;
— от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в ст. 13 определяет, что к функциям данного органа относится экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, проектов законов о внесении в них изменений, а также экспертиза иных проектов в части, касающейся расходных обязательств России и государственных программ;
— от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предусматривает необходимость проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов, проводимой физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств, кроме тех, кто принимал участие в разработке исследуемого проекта, а также организаций, находящихся в ведении органа — разработчика регламента;
— от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», без подробностей устанавливает, что нормативные акты субъектов РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными актами субъектов РФ, а методическое обеспечение экспертной деятельности осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России).
Действительно, в большей степени регламентация различных видов экспертиз осуществляется как раз на уровне подзаконных актов, принятых Президентом РФ [3] , Правительством РФ [4] , палатами Парламента [5] , а также федеральными органами исполнительной власти
Анализ этих актов позволяет выделить следующие виды экспертиз в отношении нормативных актов и их проектов (рис. 2.9), проводимых федеральными органами исполнительной власти:
правовая (юридическая, юридико-техническая) экспертиза — может осуществляться значительным кругом субъектов (к которым относятся правовые управления представительных (законодательных) органов власти, органы юстиции как на федеральном уровне, так и на региональном уровне, а также юридические службы других федеральных органов исполнительной власти, обладающих нормотворческими полномочиями в своей сфере) и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая международные; внутренней последовательности; обеспечения системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям правовой науки и практики;
— научная экспертиза — осуществляется научными и высшими учебными учреждениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов. Выделяя данный вид экспертизы, нужно отметить, что в структуру федеральных органов исполнительной власти входят и образовательные учреждения, на которые и возлагается эта обязанность;
— экологическая экспертиза — установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную или иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области
Рис. 2.9. Виды экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
охраны окружающей среды [7] . Объектами государственной экологической экспертизы являются: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны
окружающей среды, проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, проекты соглашений о разделе продукции; материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности и др. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является ее заключение. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), в отношении тех же объектов, за исключением составляющих государственную тайну.
Важным юридическим средством обеспечения соблюдения законодательства об экологической экспертизе является административная ответственность, которая может быть выражена в предупреждении или наложении административного штрафа на граждан в размере от 1500 до 2000 руб.; на должностных лиц — от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; па юридических лиц — от 50 тыс. до 100 тыс. руб. (ст. 8.4 КоАП РФ);
— антикоррупционная экспертиза — еще один вид экспертизы нормативных актов и их проектов, которая проводится прокуратурой, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также иными субъектами — в порядке, установленном соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает ее правовые и организационные основы в целях выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогеиных факторов и их последующего устранения. Правительством РФ на основании данного закона утверждены Правила и Методика, определяющие порядок проведения антикоррупционной экспертизы [8] ;
«рисковая» экспертиза, обязательность проведения которой закрепляется постановлениями Правительства РФ [9] , в свою очередь подразделяется на экспертизу:
• но оценке финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов;
• по оценке регулирующего воздействия.
Проект нормативного акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета и бюджетов других уровней, подлежит направлению в Минфин России на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
Проекты актов федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства и т.д., подлежат направлению в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия, в котором дастся оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней.
К проекту акта, направляемому на заключение, прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, по форме, устанавливаемой Минэкономразвития России [10] ;
— педагогическая экспертиза [11] — проводится в отношении проектов актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения и условия их освоения обучающи-
мися. К проведению педагогической экспертизы на общественных началах привлекаются физические и юридические лица, имеющие необходимую квалификацию.
Заключение, составленное по результатам проведения педагогической экспертизы, подлежит обязательному рассмотрению федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект акта или принявшим нормативный акт, являвшийся объектом педагогической экспертизы, в течение 30 дней со дня получения заключения. Результаты рассмотрения заключения размещаются на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сети Интернет.
Итак, экспертиза проектов нормативных актов — это важное направление деятельности как федеральных органов власти, так и иных организаций и лиц, вовлеченных в этот процесс, способствующее обеспечению высокого качества, обоснованности, законности принимаемых нормативных правовых актов, а также выявлению возможных негативных социальных и иных последствий действия принимаемого акта.
Для соблюдения единства требований к проводимым экспертизам необходимо соблюдение следующих принципов:
— независимости субъектов, проводящих экспертизу, от субъектов нормотворчества;
— всеобщности — экспертиза должна проводиться по всем без исключения проектам законодательных актов, а также всем проектам подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций и имеющих межведомственный характер, могущих повлечь за собой неблагоприятные последствия для субъектов предпринимательства, окружающей природной среды;
— профессионализма — эксперты, привлекаемые для проведения экспертизы, должны быть признанными специалистами в соответствующей сфере регулирования общественных отношений;
— обязательности результатов экспертизы для субъекта нормотворчества;
Данные принципы проведения экспертизы должны касаться всех видов нормативных правовых актов.
- [1] См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 1551.
- [2] Миронов А. Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Административное право и процесс. 2012. № 2.
- [3] См.: Указ Президента РФ от 08.05.2001 № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов».
- [4] См.: постановления Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»; от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 29.07.2011 № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и др.
- [5] См.: постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
- [6] См., например: приказы Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159
«Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению про
цедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»; от 27.05.2013 № 290 «Об утверждении формы свод
ного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения
об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия»; приказ Минюста России от 04.10.2013 № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» и др.