Оглавление:
Пределы компетенции прокурора
22. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ ОБЩЕГО НАДЗОРА
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в соответствии с Законом о прокуратуре включает: 1) соблюдение Конституции РФ и 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Определяя предмет прокурорского надзора, Закон о прокуратуре называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территории субъекта РФ действуют конституции и уставы субъектов РФ, имеющие высшую юридическую силу, распространяемую на территорию субъекта РФ. Это обстоятельство обусловливает возможность включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.
Объекты прокурорского надзора: 1) федеральные министерства (Министерство юстиции РФ, Министерство образования и др.); 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы (Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки); 4) иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента РФ и др.); 5) представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (думы, законодательные собрания и др.); 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (администрация, правительство и др.); 7) органы местного самоуправления(муниципалитеты, управы); 8) органы военного управления (Министерство обороны и его структурные подразделений и др.); 9) органы контроля (органы вневедомственного контроля – контрольно-ревизионное управление – в системе Министерства финансов и др.); 10) их должностные лица; 11) органы управления (совет директоров, правление, совет учредителей и др.) и руководители (лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции) коммерческих и некоммерческих организаций.
Перечень поднадзорных объектов является исчерпывающим. Граждане в настоящее время не входят в их число. Однако требование исполнения законов предъявляется также и к гражданам, поэтому в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных объектов они могут входить в поле надзорной деятельности прокуратуры.
Пределы прокурорского надзора определяют границы его осуществления и обеспечивают единство надзорной деятельности.
Согласно Закону о прокуратуре прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных правовых актов объектами надзора не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов прокуратура не подменяет иные государственные органы, а прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.
Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.
Пределы компетенции прокурора
Прокуратура Республики Коми Официальный сайт
Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства
Развитие страны и формирование правового государства в современных условиях непосредственно связаны с правовым просвещением. Согласно Основам государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан важнейшей задачей государства является пропаганда и разъяснение необходимости соблюдения гражданами своих обязанностей, уважения прав и законных интересов других лиц. Развитие страны и формирование правового государства в современных условиях непосредственно связаны с правовым просвещением. Немалая роль в этих процессах отведена органам прокуратуры. Осуществляя надзорные полномочия, прокурор выполняет и просветительскую функцию.
Правовое просвещение неразрывно связано с решением задач профилактики и предупреждения правонарушений. Вопросам организации этой работы посвящен приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».
Своевременное правовое информирование, разъяснение населению законодательства является особым видом прокурорской деятельности. Возможности настоящего раздела официального сайта прокуратуры Республики Коми направлены не только на информирование населения о существующих нормах закона, но и формирование навыков, способов ориентирования человека в значимой для него правовой ситуации, осознанного выбора своего правового поведения на основе должных правовых взглядов и убеждений.
Прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства, как специфический вид государственной деятельности, представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов – органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в сфере использования и охраны лесов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
Предмет прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства образуют следующие направления: а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в области лесных отношений, нормативно-правовых актов о лесе федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями организаций; б) соответствие правовых актов, издаваемых в области лесных отношений указанными органами и должностными лицами, законам о лесе, нормативно-правовым актам о лесе (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона); в) соблюдение указанными органами и должностными лицами прав граждан в сфере использования и охраны лесов.
Перейдя к категории «пределы прокурорского надзора» отметим, что пределы прокурорского надзора являются правовой категорией, позволяющей определить компетенцию прокуроров по осуществлению надзора с точки зрения установления группы нормативных актов, точное и единообразное исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора, круг органов, законность и деятельность которых поднадзорна прокуратуре, а также объем полномочий прокуроров.
Определяя пределы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства и устанавливая его различия с деятельностью органов федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля, остановимся на следующих выводах:
1. Согласно положений статьи 21 Закона о прокуратуре, прокуратура, осуществляя надзор за исполнением лесного законодательства, не подменяет иные органы. Вмешательство со стороны прокуратуры возможно только при наличии сведений об имеющих место нарушениях и только тогда, когда такие сведения требуют принятия мер именно прокурором с точки зрения законности. При этом прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов. В отличие от прокуратуры, органы федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля, осуществляя свои полномочия, имеют право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных субъектов с целью проверки не только законности, но и целесообразности деятельности, фактического исполнения последними нормативных актов, а также дачи оценки качества и количества результатов деятельности.
2. Прокуратура надзирает за надлежащим исполнением совокупности федеральных и региональных законов, регулирующих лесные отношения. Вторжение прокурора в сферу отношений, не регламентированных законом и не связанных с нарушением законности, неправомерно и выходит за пределы его компетенции. Органы федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля помимо федеральных и региональных законов, осуществляют надзор (контроль) также за надлежащим исполнением подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов, затрагивающих вопросы в сфере лесных отношений.
3. В случае выявления каких-либо нарушений лесного законодательства прокуратура не обладает административными полномочиями в целях устранения выявленных нарушений и наказания виновных лиц, а у органов федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля соответствующие полномочия имеются.
4. Органами прокуратуры ввиду специфики деятельности и структуры, производится осуществление функций надзора за исполнением конституционных норм в области лесных отношений, а также норм лесного законодательства органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами – индивидуальными предпринимателями. Органы федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля подобными полномочиями не наделены, что позволяет сделать вывод о том, что границы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства шире, нежели границы федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля, поскольку предметом, объектом прокурорского надзора может быть и деятельность различных органов, в том числе контролирующих, обратное же исключено.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что осуществление органами прокуратуры надзора за исполнением лесного законодательства заканчивается там, где начинается федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), муниципальный лесной контроль, а компетенция каждого такого органа определяет границы компетенции органов прокуратуры. Деятельность органов прокуратуры и органов федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля является взаимоисключающей, но в то же время она должна основываться на взаимодействии, поскольку достижение положительных результатов возможно лишь при эффективном взаимодействии указанных органов.
Пределы прокурорского надзора
(Васюшкин В.) («Законность», 2010, N 11) Текст документа
ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Васюшкин В., старший помощник Уральского транспортного прокурора.
Одна из насущных проблем, стоящих сегодня перед прокуратурой, — освобождение прокуратуры от несвойственных ей функций и смещение акцентов в ее деятельности на правоотношения, приобретающие повышенное общественное значение.
Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре основная функция прокуратуры — осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Предмет прокурорского надзора очерчен широко. Это соблюдение Российской Конституции и исполнение законов, соблюдение прав и свобод граждан практически всеми институтами власти и общества (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре). И министр, и депутат областного парламента, и владелец закусочной — почти все в нашей стране знают, что их деятельность может стать объектом прокурорской проверки на предмет исполнения законов в самых разных сферах. Отрасли законов, а также виды прав и свобод граждан, исполнение и соблюдение которых является предметом прокурорского надзора, законодатель не конкретизировал, и по смыслу Закона прокуратура надзирает за исполнением всех законов и всех прав и свобод граждан во всех правоотношениях. Широко определяя предмет прокурорского надзора, федеральное законодательство устанавливает его пределы. Например, «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы» (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). «Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Из буквального толкования этих норм следует, что надзорная функция прокуратуры заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа определяет границы компетенции прокуратуры. Однако система государственных органов России содержит широкую сеть органов государственного контроля и надзора, компетенция которых охватывает практически все общественные отношения. Исключение составляют избирательное законодательство, законодательство о противодействии коррупции, законность правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые другие направления прокурорского надзора, составляющие в своей совокупности относительно узкий срез правоотношений. Например, приоритетное направление надзорной деятельности прокуратуры на современном этапе — соблюдение прав граждан на оплату труда. Своевременная выплата зарплаты поднадзорными предприятиями для любого прокурора — дело принципа, задолженность по ее выплате — предмет обсуждения на прокурорских коллегиях с заслушиванием прокуроров, допустивших возникновение задолженности, причина дисциплинарных наказаний прокурорских работников. В свою очередь, прокуроры не жалеют времени и сил на борьбу с этим социально опасным явлением, добиваясь как мерами прокурорского реагирования, так и всеми иными доступными способами (заслушиваниями руководителей предприятий, разъяснением им ответственности, участием в собраниях трудовых коллективов) погашения долгов по зарплате. Работодатели по постановлениям прокуроров привлекаются к административной ответственности за нарушения трудовых прав граждан по ст. ст. 5.27 — 5.34, 5.42 КоАП. Им вносятся представления с требованиями незамедлительно погасить задолженность и привлечь лиц, по вине которых она допущена, к дисциплинарной ответственности. В интересах работников прокурорами в суды направляются иски о взыскании зарплаты. Если просрочка превышает два месяца — материалы прокурорских проверок направляются в следственный орган. Однако в системе государственных органов РФ есть орган, уполномоченный осуществлять надзор за исполнением законов в этой сфере, деятельность которого, в соответствии с п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, ее органы не имеют права подменять. Согласно ст. ст. 353 и 354 Трудового кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории РФ осуществляет федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). В той же ст. 353 ТК указано, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют прокуроры в соответствии с федеральным законом. Разграничение понятий «осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства» и «осуществление государственного надзора за точным и единообразным исполнением трудового законодательства» и, соответственно, разграничение компетенции органов прокуратуры и Гострудинспекции ни в Трудовом кодексе РФ, ни в иных правовых актах не регламентировано. Основные функции Гострудинспекции, полномочия и права государственных инспекторов труда указаны в ст. ст. 356, 357 ТК, частично они совпадают с прокурорскими, однако их анализ не дает ответа на вопрос о том, какая категория трудовых правоотношений остается вне поля деятельности Гострудинспекции, будучи сферой надзора прокуратуры. Некоторые авторы видят в качестве оснований для проведения прокурорской проверки информацию о нарушениях законов, представляющих собой повышенную общественную значимость либо продолжаемых систематически, ссылаясь при этом на абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому основание для прокурорской проверки — поступившая информация о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором . ——————————— См., напр.: Ергашев Е. Р. Обоснованность проведения проверок исполнения законов как принцип прокурорского надзорно-охранительного права // СПС «КонсультантПлюс»; Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. Издательский Дом «Городец», 2007.
Однако этот подход не позволяет ответить на вопрос о том, в каких случаях прокурорская проверка по таким фактам обоснованна, а в каких она подменяет функции иных государственных органов и, следовательно, нарушает установленный п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре запрет. Разве, например, Гострудинспекция не обязана проводить проверки по поступающим сведениям о систематическом нарушении законодательства о труде либо о нарушениях прав и свобод целых трудовых коллективов? Разве Гострудинспекция не призвана пресекать в том числе и нарушения трудовых прав граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особой поддержке со стороны государства? При отсутствии разграничения компетенции органов прокуратуры и Гострудинспекции указанные органы наделены практически идентичными полномочиями как при проведении проверки, так и при принятии мер по устранению выявленных нарушений и наказанию виновных. Государственный инспектор труда, согласно ст. 357 ТК, уполномочен (как и прокурор согласно ст. ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре) посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности; запрашивать у работодателей и органов власти и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций, и т. д. Государственные инспекторы труда, как и прокуроры, уполномочены возбуждать дела по всем статьям КоАП по фактам нарушений трудового законодательства (путем составления протоколов), здесь их полномочия даже шире прокурорских, ибо в абсолютном большинстве случаев они рассматривают эти дела сами. И прокурор, и государственный инспектор труда вправе требовать устранения нарушений трудового законодательства, первый вносит представление, второй выносит предписание, обладающие одинаковой юридической силой. Постановления прокуроров, выносимые в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, по юридической силе фактически приравнены к любому поступившему к следователю заявлению о совершенном преступлении (в том числе — из государственных органов). Прокурор уполномочен обратиться в суд в защиту трудовых прав граждан, однако любой гражданин, выступающий в гражданском суде в защиту своих законных интересов, имеет больше процессуальных прав, чем прокурор (например, право на заключение мирового соглашения). На проблему отграничения компетенции прокуратуры от компетенции иных государственных органов, обладающих надзорными функциями, обратил внимание А. Ванькаев, говоря о том, что в последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны. Присутствие слова «надзор» в наименовании перечисленных государственных органов вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами . Подобную позицию разделяют многие авторы . ——————————— Ванькаев А. Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / Под ред. В. А. Кузьмина, Е. В. Китровой. СПС «КонсультантПлюс», 2007.
Из этой позиции следует, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением законов различными субъектами хозяйственной и иной деятельности, тогда как удел прокуратуры — надзор за этими государственными органами. В то же время статистика результатов прокурорской работы показывает, что большинство мер реагирования принимается прокурорами как раз по фактам нарушений законов в «деятельности субъектов, функционирующих в конкретных областях». Из-за отсутствия разграничения компетенции в предметах надзора контролирующие органы и прокуратуры работают, как правило, сообща, проводя совместные проверки и деля между собой их результаты. Перед органами прокуратуры постоянно ставятся задачи по принятию исчерпывающих мер прокурорского реагирования по устранению нарушений законов, прав и свобод граждан и привлечению к ответственности лиц, допустивших эти нарушения. А нарушения законов на приоритетных направлениях прокурорской деятельности (оплата труда, права граждан на бесперебойное обеспечение коммунальными услугами, экологическая безопасность и т. д.) допускаются, как правило, коммерческими организациями, что влечет принятие прокурорами мер именно к ним. Однако вряд ли следует запретить прокурорам проверять исполнение законов и соблюдение прав граждан в трудовой, жилищной, экологической, антимонопольной и практически во всех иных сферах, предусмотренных на первой странице отчета формы «П», ограничившись только надзором за полнотой и своевременностью выполнения государственными и муниципальными органами своих функций (в том числе контрольно-надзорных) и за законностью нормативно-правовых актов. Как указывает А. Козлов, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурорские органы, которые контролируют исполнение природоохранного законодательства. Автор делает вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением законов должен осуществляться самостоятельно, независимо от различных контролирующих органов, ибо главное его назначение — обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране . ——————————— Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.
В. Бессарабов и К. Кашаев считают, что прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, в этом смысле сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регулирования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности . ——————————— Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Указ. соч.
Например, чтобы разобраться в причинах образования задолженности по выплате заработной платы и принять реальные меры по восстановлению прав работников, обычно нет необходимости проверять исполнение трудового законодательства (ибо нарушение уже налицо). Требуется выяснить, каким образом руководством предприятия распределена прибыль, кому и на каких условиях распродана собственность предприятия, соблюдена ли очередность при погашении предприятием дебиторской задолженности. Проверяется исполнение законодательства о собственности, об исполнительном производстве, о несостоятельности (банкротстве), налогового и иного законодательства, чего государственный инспектор труда не сделает по причине ограниченности его полномочий и не сделает ни один другой, кроме прокурора, государственный или муниципальный служащий. Лишь прокурор вправе не только самостоятельно провести комплексную проверку на нарушающем законы предприятии, но и требовать в специализированных органах выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Вследствие универсальности своей компетенции и постоянной нацеленности на принятие всего арсенала предоставленных полномочий во всех сферах правоотношений прокурор сегодня — самый авторитетный представитель государства, от своевременности вмешательства и твердости позиции которого зачастую зависит и получение гражданами заработной платы, и поступление горячей воды в водопровод, и отопление жилых домов, и защита предпринимателей от произвола чиновников, и защита граждан — покупателей товаров (работ, услуг) от нарушений их прав предпринимателями, и даже своевременность уборки весной наледи, свисающей с крыш домов (потому что руководитель предприятия ЖКХ — бюджетополучателя знает, что если наледи с крыш не будут убраны вовремя, то прокурор проверит исполнение на его предприятии не только жилищного, но и бюджетного законодательства). В то же время полагаю, что в значительной степени органы прокуратуры на современном этапе выполняют работу, которую призваны выполнять иные государственные органы. Вновь обращаюсь к упомянутой работе В. Бессарабова и К. Кашаева, которые указывают, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы государственного контроля органы прокуратуры возлагали ранее и возлагают теперь на себя выполнение действий, несовместимых с их правовым статусом. Ежегодно мы наблюдаем рост статистических показателей результатов работы прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением налогового, антимонопольного, бюджетного, земельного, природоохранного, трудового, жилищного законодательства. Это растет количество актов реагирования, принятых, главным образом, в отношении организаций и предприятий — субъектов хозяйственной деятельности. Психологические шаблоны «палочной» системы, когда эффективность работы в значительной степени оценивается по количеству, а не по качеству сделанного, втягивают прокуроров в постоянную гонку с АППГ (всем известна эта аббревиатура), вследствие чего прокуроры иногда сами заинтересованы в том, чтобы, даже подменив функции иных государственных органов, «обогнать» свои прошлогодние показатели. Например, количество направленных в суды исков можно повысить за счет исковых заявлений о взыскании долгов по налогам с граждан. Можно вносить представления в организации с требованиями об уплате налогов — истребовать необходимые сведения в налоговом органе не сложно. Чтобы поднять количество вынесенных постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, можно выносить их в отношении граждан, обнаруженных в общественных местах в нетрезвом виде, и т. д. Ежегодный рост количества вынесенных актов прокурорского реагирования не может не сказываться на их качестве, а также на загруженности прокурорских работников, которым становится некогда проводить основательные, глубокие проверки, отвечающие стоящим перед прокуратурой задачам. Исходя из изложенного, считаю, что абз. 1 п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре необходимо изменить. Императивный запрет на подмену прокуратурой иных государственных органов следует отменить, поскольку при его наличии и формальном исполнении органы прокуратуры фактически будут лишены возможности принимать какие-либо меры, направленные на достижение целей своей деятельности, обозначенных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В то же время для освобождения прокуратуры от несвойственных ей функций необходимо четко регламентировать случаи, когда вмешательство прокуратуры обосновано. Во всех остальных случаях следует предусмотреть обязанность прокурора направлять поступившую информацию о нарушениях законов в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу по принадлежности. Например, предоставить прокуратуре полномочия по проведению прокурорских проверок и принятию мер реагирования в случаях: — поступления информации о нарушениях законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; — поступления информации о нарушениях избирательного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, в случаях выявления незаконных либо коррупциогенных норм в нормативно-правовых актах, а также об иных нарушениях законов, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Виды компетенции прокуратуры Российской Федерации
Различают три вида компетенции прокуратуры РФ:
1) общую – компетенцию всей прокуратуры в целом;
2) компетенцию видов прокуратур. В ней выделяют четыре подсистемы: территориальную, военную, транспортную, природоохранную. Можно также указать пятую – прокуратуру по надзору за соблюдением законов в ИУ, но она не образует самостоятельной подсистемы, а существует на правах районной прокуратуры и подчиняется прокурору субъекта РФ. Каждый вид прокурорской подсистемы имеет собственную компетенцию;
3) индивидуальную – компетенцию каждого прокурорского органа в отдельности. При осуществлении прокурорского надзора в отношения с субъектами вступает конкретный прокурорский орган – это и есть индивидуальная компетенция.
Индивидуализация происходит путем разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами, а также между одинаковыми по своему правовому положению прокуратурами.
В ст. 1 Закона о прокуратуре установлена компетенция прокуратуры и четко регламентирован каждый вид прокурорского надзора. Компетенция органов прокуратуры ограничена определенными пределами. Границы пределов – сфера тех отношений, в рамках которых осуществляется прокурорский надзор. Пределы компетенции прокуратуры связаны с двумя ограничениями, первое из которых касается круга поднадзорных субъектов. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре ей поднадзорны:
– все органы местного самоуправления;
– политические партии, движения, общественные организации;
– религиозные организации (здесь надзор осуществляется в той мере, в какой складывающиеся там отношения регулируются нормами права);
– все учреждения, предприятия и организации независимо от формы собственности.
Субъектами, не поднадзорными прокуратуре, являются:
– Конституционный Суд РФ;
– судебные органы, граждане, если они не выступают в качестве должностного лица.
В случае если гражданин нарушает уголовный закон, то в отношении его прокуратура выполняет функцию уголовного преследования.
Как уже отмечалось, судебные органы не поднадзорны прокуратуре, однако ст. 36 Закона о прокуратуре наделяет прокуратуру компетенцией обжалования судебных решений. Согласно этой норме прокуроры имеют право приносить представления на незаконные судебные акты.
В то же время следует оговориться, что ограничение круга поднадзорных субъектов формально. Прокуроры должны реагировать на любые незаконные акты любых органов либо с помощью актов прокурорского реагирования, либо путем внесения вышестоящему прокурору соответствующей информации для решения в дальнейшем вопроса по существу.
Второе ограничение касается круга актов прокурора. Органы прокуратуры должны надзирать за исполнением законов и подзаконных актов, которые выносятся на основании и во исполнение законов. Но прокуратура также надзирает и за исполнением актов применения норм права, таких как; судебные решения, приговоры, постановления административных комиссий и т.д. При выявлении прокурором правонарушений он должен ссылаться только на нарушенный закон. Ни ведомственные, ни локальные акты в сферу действия прокуратуры не входят, и она не осуществляет надзор за ними.
Разграничение компетенции между видами прокуратур регламентируется приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Разграничение компетенции проводится но видам поднадзорных субъектов, при этом территория, на которой они находятся, не имеет значения. Самыми обширными полномочиями обладают территориальные прокуратуры. Все субъекты, не поднадзорные специализированным прокуратурам, относятся к территориальным.
Указанный выше приказ возлагает на территориальных прокуроров обязанности по надзору за: исполнением на территории РФ законов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исключением вопросов, отнесенных настоящим приказом к ведению специализированных прокуратур; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание, предварительное следствие в территориальных органах безопасности ФСБ России, органах пограничной службы РФ по делам и материалам в отношении иных лиц, кроме военнослужащих. Специализированные прокуратуры надзирают за специальными видами субъектов, таких как: вооруженные силы, транспортные, природоохранные органы и т.д.
Военная прокуратура в соответствии с данным приказом осуществляет надзор за Минобороны России, его структурными подразделениями, всеми органами военного управления (округа, гарнизоны, областные и городские комиссариаты, все воинские части и соединения, подчиненные министерству обороны). Кроме того, надзор осуществляется в отношении различных учреждений, подчиненных Минобороны России (военные училища и учреждения), а также военнослужащих и граждан, работающих по трудовому договору в воинской части.
Транспортная прокуратура осуществляет надзор за:
– исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе органами таможни и внутренних дел на транспорте, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
– исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте и в таможенной сфере;
– исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных, морских портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Минобороны России и оборонно-промышленного комплекса), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия по преступлениям указанной категории органами внутренних дел на транспорте, таможенными органами, подразделениями СК России на транспорте.
Целью деятельности природоохранной прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды. Данная прокуратура надзирает за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами, общественными объединениями.
Деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законов в ИУ также регламентирована приведенным выше приказом Генеральной прокуратуры РФ, в соответствии с которым прокуратура по надзору за соблюдением законов в ИУ осуществляет надзор за: соответствием закону издаваемых правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрацией ИУ, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исправительной системы; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в ИУ, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы. Прокуратуры при ИУ создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений, являются однозвенными, подчинены прокурорам субъекта РФ и осуществляют надзор за администрациями ИУ, следственными изоляторами, а также за заключенными лицами.
Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов, а также выполняет иные возложенные на прокуратуру функции в ЗАТО, на территории которых расположены особо важные предприятия оборонно-промышленного комплекса.
Прокурор ЗАТО подчиняется прокурору субъекта РФ, на территории которого оно находится.
На прокуратуры ЗАТО и прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах возлагается осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, органами контроля, их должностными лицами в ЗАТО, на особо важных и особо режимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особо режимных воинских частях.
Пределы компетенции прокурора
Экзаменационные вопросы по курсу «Прокурорский надзор Российской Федерации»
При подготовке к экзаменам студентам, обучающимся на отделении экстерната следует исходить из учебной программы на основе которой и были разработаны экзаменационные вопросы по курсу «Прокурорский надзор в Российской Федерации».
Всего предлагается 70 вопросов, включенных в тридцать пять билетов. Первый вопрос билета из Общей части программы. Второй — из Специальной части программы.
Для успешной сдачи экзамена студентам необходимо изучить рекомендованную литературу, Федеральный Закон о прокуратуре, другие Федеральные законы, проанализировать требования основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации.
Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.
КОМПЕТЕНЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В результате изучения главы студент должен:
знать
• понятие, виды, пределы компетенции прокуратуры РФ;
• полномочия и другие составляющие компетенцию прокуратуры РФ;
• понятие и особенности полномочий прокурора, виды полномочий прокурора (основные и дополнительные полномочия);
уметь
• выделять виды компетенции (общую, компетенцию видов прокуратур, индивидуальную компетенцию) прокуратуры РФ;
• определять пределы компетенции прокуратуры РФ;
• определять полномочия прокурора, характерные душ основных направлений прокурорской деятельности;
владеть
• навыками оперирования основными понятиями, характеризующими компетенцию и полномочия прокуратуры РФ.
Понятие компетенции прокуратуры Российской Федерации
Компетенция органов прокуратуры непосредственно связана с ее правовым статусом – правовым положением органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций, отражающих их место и роль в обществе и государстве. Положение органов прокуратуры РФ определено ст. 1 Закона о прокуратуре, что же касается места и роли прокуратуры в российском государстве, то оно уникально. Прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти, и является органом высшего надзора за законностью, обслуживающим в равной мере все три ветви власти, не входя ни в одну из них [1] . Представляется, что помещение законодателем ст. 129 Конституции РФ, регламентирующей деятельность прокуратуры, в главу «Судебная власть» не соответствует ее назначению и положению в государстве. В связи с этим необходимо конституционное решение вопроса о месте прокуратуры среди трех ветвей власти, указанных в Конституции РФ. В силу специфики осуществляемой прокуратурой деятельности и ее общего назначения оптимальным решением было выделение норм, регламентирующих организацию и деятельность прокуратуры, в отдельную главу Конституции РФ.
Для того чтобы органы прокуратуры могли осуществлять надзор, они должны иметь специальные полномочия. Это непременное условие выполнения надзорных функций. Отсутствие, недостаток полномочий – серьезное препятствие в борьбе с правонарушениями. Полномочие – сложное понятие. Оно включает в себя субъективное право – это установленная законом возможность совершать определенные действия, но в нем заложена и необходимость его осуществления. Полномочия предоставляются для достижения определенных целей.
При обсуждении концепции реформирования прокуратуры в центре внимания участников дискуссии в числе других был вопрос о полномочиях прокуратуры. В последнее время по нему сформировались две противоположные позиции.
С одной стороны, имеет место попытка перенести на российскую почву опыт правовых систем западных государств, преимущественно англосаксонской. В этой системе, как известно, прокуратура рассматривается исключительно как орган уголовного преследования, осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием преступлений и государственное обвинение в суде, лишенный любых надзорных полномочий.
С другой стороны, высказываются мнения о необходимости сохранения прокуратуры в качестве универсального государственно-правового института, осуществляющего всеобъемлющий надзор за законностью. Сторонники данной позиции приводят в пример опыт прокурорского надзора в дореформенной Российской Империи и в СССР, отмечая его положительные моменты в деле обеспечения правового порядка в стране.
«Модель прокуратуры в первой позиции, – пишет по этому поводу профессор В. К. Звирбуль, – нацелена на возвышение роли суда, развитие состязательных начал в уголовном судопроизводстве. Это ее несомненные достоинства, но оценивать их следует в совокупности с тем, что теряется при ее внедрении. Общество лишится важной и необходимой для правового государства деятельности по охране закона путем надзора за точным и единообразным его исполнением. В случае реализации второй модели названный вид государственной деятельности сохраняется и последовательно доводится до надзора за исполнением законов судами и участниками судебного разбирательства, что в определенной мере ущемляет суверенность суда в осуществлении правосудия» [2] .
Большинство точек зрения в современной юридической науке находится посредине приведенных крайних позиций.
Как уже отмечалось выше, прокуратура наделяется полномочиями в целях борьбы с правонарушениями, что является служебным долгом прокурора, его субъективной обязанностью. Таким образом, каждой обязанности соответствует право и наоборот. Полномочия прокурора – это единство прав и обязанностей, субъективные права, предоставленные органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций.
В правовом статусе прокуратуры нет дифференциации прав и обязанностей. Они находятся в сочетании. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия». Так, согласно ст. 10 Закона о прокуратуре прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушителях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.
По целевому назначению полномочия прокурора делятся на два вида: основные и дополнительные. Основные – полномочия по выполнению надзорных и некоторых ненадзорных функций. Они делятся на полномочия:
– предметные, касающиеся предмета надзора, т.е. правовых действий поднадзорных субъектов (полномочия на чужие действия);
– функциональные, относящиеся к непосредственному выполнению поднадзорных функций (полномочия на собственные прокурорские действия).
Как предметные, так и функциональные полномочия являются отраслевыми.
Дополнительные полномочия – полномочия организационного плана (вспомогательные), такие как: распределение деятельности по отраслям и исполнителям, подбор и расстановка кадров и т.д. Общих, единых полномочий для всего надзора не существует, все полномочия подразделяются на направления деятельности и отрасли с учетом их специфики.
Полномочия прокурора делятся на пять основных направлений деятельности:
– общий надзор, включающий надзор за: соблюдением законов и законностью правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исполнением законов органами административной юрисдикции; соблюдением законов в отношении несовершеннолетних;
– надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
– надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражей;
– надзор за исполнением законов судебными приставами;
– участие прокурора в рассмотрении дел судами.
Объем полномочий обусловливается целями и задачами прокуратуры. Полномочий должно быть достаточно для достижения целей и решения поставленных задач, они должны выполнять служебные функции. Цель деятельности прокуратуры двояка: с одной стороны, это обеспечение законности, с другой – охрана субъективных прав граждан, юридических лиц и государства. Указанными целями и определяется характер полномочий. Совокупность полномочий и поставленные государством цели и задачи образуют содержание компетенции прокуратуры. Цели и задачи – главный элемент компетенции.
В науке конституционного права понятие компетенции рассматривается как совокупность властных полномочий [3] .
Компетенцию нередко приравнивают к правоспособности, так как компетенция и правоспособность определяют правовое положение различных субъектов. Правоспособность – это способность иметь права и обязанности, компетенция – реальные полномочия. Следовательно, компетенция есть реальные полномочия, которыми государство наделяет органы прокуратуры. Полномочия прокуратуры исходят от высших органов государственной власти, в связи с чем прокуроры являются фактически представителями центра в субъектах РФ, городах и районах.
- [1]Кожевников О. А. О месте прокуратуры в системе государственных органов: матер. Всерос. науч.-практ, конф. Екатеринбург, 2001; Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 15.
- [2]Звирбуль В. К. Перспективы развития прокурорского надзора в правовом государстве // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 53.
- [3] Советское государственное право: учебник / под ред. С. С. Кравчука. М., 1980. С. 391.