Полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления

Полномочия органов государственной властисубъектов РФ в области местного самоуправления:

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных базовым ФЗ о местном самоуправлении;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных ФЗ;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ – правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном базовым ФЗ о местном самоуправлении.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципального образования и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

В случае противоречия конституции (устава) закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, базовому ФЗ о местном самоуправлении и другим ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, базовый ФЗ о местном самоуправлении.

Статья 5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

См. комментарий к статье 5 настоящего Закона

Полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации МСУ в РФ;

правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности МСУ и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы МСУ, Конституции РФ, Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены законами субъектов РФ.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации МСУ и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов МсУ и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ.

Глава 8. Задачи и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере организации местного самоуправления

Общие основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также государственной политики в отношении местного самоуправления были рассмотрены в § 3 гл. 3и§ 2 гл. 5учебника. Цели данной главы — раскрыть конкретные задачи и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении организации местного самоуправления, осуществления его функций и т.п.

§ 1. Задачи и полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако из этого положения не следует, что подробная регламентация организации местного самоуправления находится в ведении субъектов РФ. Можно предположить, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих его принципов и, следовательно, быть в ведении как Российской Федерации, так и ее субъектов, а более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления.

Задачи и полномочия федеральных органов государственной власти

Российская Федерация в сферах совместного ведения, по сути, имеет всю полноту власти по определению полномочий как своих, так и субъектов РФ. Это подтверждено несколькими постановлениями Конституционного Суда РФ, например постановлением от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. В п. 4 мотивировочной части постановления говорится, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. «в», «г», «д» и «к» ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. С учетом этой позиции Конституционного Суда РФ можно сделать вывод и применительно к такой сфере совместного ведения, как местное самоуправление: урегулировать основную массу общих принципов организации местного самоуправления может федеральный законодатель.

Более того, только федеральный законодатель вправе несколько выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах его эффективности и результативности. Исходя из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, именно федеральный закон может ограничивать права и свободы человека и гражданина для защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Поэтому для обеспечения демократичности и эффективности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя федеральным законом можно осуществить более подробное законодательное регулирование по вопросам организации местного самоуправления, чем это вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления перечислены в ст. 5 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления — в ст. 6 Закона. Они не разграничены в достаточной степени. Кроме того, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и в ст. 6, и по тексту Закона сформулированы таким образом, что субъекты РФ как будто бы получают правовые основания для достаточно подробного регулирования организации местного самоуправления, хотя в реальности, как отмечалось ранее, ведущую роль играет федеральное регулирование.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления прежде всего относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом (ч. 1). При этом сам этот Закон исходит из приоритетности норм Конституции РФ и данного Федерального закона в соотношении с иными актами, касающимися местного самоуправления. В части 3 ст. 5 говорится: «В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон».

Помимо того, этот Федеральный закон в ст. 5 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления. Данное положение Закона сформулировано достаточно широко, поэтому в каждом случае следует исходить из того, что соответствующий федеральный орган государственной власти осуществляет такое регулирование в рамках полномочий не только Российской Федерации, но и собственных, т.е. не должно быть, к примеру, регулирования посредством подзаконных актов той материи в местном самоуправлении, которая должна быть предметом закона. Следует соблюдать и правило очередности издания нормативных правовых актов, сначала урегулировать общественные отношения в связи с организацией местного самоуправления посредством закона, а затем в его развитие — правительственного постановления. Федеральные органы в регулировании полномочий органов государственной власти субъектов РФ также обязаны соблюдать должное отношение к их статусу и положению в системе государства — нельзя, например, полномочия законодательного собрания субъекта РФ в области местного самоуправления определить актом федерального министерства.

Федеральный закон 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данное положение Закона предполагает возможность не только рамочного (в виде «основ», «принципов») федерального регулирования местного самоуправления, но и непосредственного определения положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников соответствующих отношений.

В дополнение к этому Федеральный закон 2003 г. специально оговаривает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132). Но существенно следующее: Конституция РФ лишь в самой общей форме говорит, что органы местного самоуправления «могут наделяться» такими полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути соответствующего регулирования — оно нацелено на определение как «прав, обязанностей» (а это и есть содержание полномочий), так и «ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.

Федеральный закон 2003 г. определил рамки федерального воздействия на осуществление местного самоуправления. «Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» (ст. 5).

Обзор закрепленных в Федеральном законе 2003 г. возможностей федеральной государственной власти в отношении местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное регулирование, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектов РФ, так и прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах федеральных органов государственной власти.

Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ

Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным Федеральным законом. Ранее нами затрагивался вопрос о том, в каких пределах субъект РФ осуществляет правовое регулирование местного самоуправления в новых условиях. Фактически приведенное положение означает, что закон субъекта может что-либо регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если именно по этому поводу имеется отсылка в Федеральном законе к законодательству субъектов РФ. То есть в Законе должно быть указано, что вопрос регулируется законодательством субъектов РФ.

Во-вторых, это правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь субъект РФ наделен правом определять роль своих органов государственной власти в отношении местного самоуправления, но сохраняется принцип — регулирование субъектом отношений в области местного самоуправления только по прямому указанию федерального законодательства, в том числе и в отношении возможностей своих органов власти, т.е. регулирование в отсутствие такого прямого указания невозможно.

Как следует из текста Федерального закона 2003 г. вопросы регулируются либо федеральным законом и законом субъекта РФ, либо законом субъекта, тем самым обозначаются пределы полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Так, за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7).

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ (ст. 22), гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ (ст. 23). Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 34).

Возможно установление полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ (ч. 11 ст. 35, ч. 6 ст. 43). Условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных как федеральными законодателями, так и законами субъектов РФ, устанавливаются законом субъекта РФ; в этом случае законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 3, ч. 4 ст. 37).

Допускается регулирование законом субъекта РФ (а также уставом муниципального образования) муниципальной службы в соответствии с федеральным законом (ст. 42 Закона).

Достаточно большое число отсылок к законам субъектов РФ имеется в части межбюджетных отношений. В частности, в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве отображения их специфики — перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Есть и ряд других отсылок к закону субъекта РФ в Федеральном законе 2003 г.

По мере регулирования тех или иных вопросов законодатель уточняет правовую основу соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 32 «Обращения граждан в органы местного самоуправления». В ней говорится (ч. 1), что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В начальной редакции ст. 32 Закона было записано (ч. 2), что порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако в связи с принятием специального Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» приведенные положения Федерального закона 2003 г. заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом 2006 г.

В-третьих, согласно абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона 2003 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В Федеральном законе 2003 г. отдельно сказано о правовом регулировании субъектами РФ организации местного самоуправления в субъекте и о его праве на установление прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сферах ведения субъектов. Здесь идет речь о том, что возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам государственного ведения будет либо наделением органов отдельными государственными полномочиями, либо утратой данным полномочием прежней государственной природы.

В-четвертых, Федеральный закон 2003 г. специально говорит о том, что правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в части регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном Федеральным законом 2003 г. Таким образом, Федеральный закон допускает подобное регулирование посредством издания как закона субъекта о самой передаче государственных полномочий субъекта местному самоуправлению, так и иных актов, касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением переданных полномочий.

Анализ полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, установленных ст. 6 Федерального закона 2003 г., позволяет еще раз обратить внимание на вывод, который был сделан ранее в учебнике: предмет для развернутого закона субъекта РФ о местном самоуправлении фактически отсутствует. Например, законом субъекта РФ утверждаются территории муниципальных образований, но это правоприменительный по природе закон о конкретной «нарезке» территории субъектов РФ на территории муниципальных образований. Законодательное регулирование выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, а в большинстве случаев — и обращений в органы местного самоуправления в субъектах РФ уже сложилось. Межбюджетные отношения по устоявшейся практике, как правило, являются предметом законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта РФ.

В этой ситуации есть два возможных варианта развития нормативной базы субъекта РФ: а) принять закон субъекта РФ, который включает в части регулирования местного самоуправления все то, что с точки зрения логики правовой системы не подлежит включению в другие законы и на что есть отсылки в Федеральном законе 2003 г. (по такому пути пошли, например, Ставропольский край, Республика Бурятия); б) принять в субъекте РФ полноценный закон о местном самоуправлении при условии, что по вопросам, по которым отсылок к законодательству субъекта РФ в Федеральном законе нет, будет иметь место дублирование текста данного Федерального закона.

Федеральный закон 2003 г. определяет основное правило соотношения (субординации) законодательства субъекта РФ о местном самоуправлении и федерального законодательства. Согласно ч. 3 ст. 6 Закона в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам применяются соответствующие федеральные акты.

Специально Закон оговаривает возможности органов субъектов РФ в части оперативного и контрольного воздействия на местное самоуправление. В соответствии с ч. 2 ст. 6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, не любой закон субъекта РФ может предусматривать осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий относительно органов местного самоуправления, а только закон субъекта, отвечающий изложенным выше критериям.

Полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления

Абзац 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ содержит указание на то, что к ведению федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления. Тем самым федеральный законодатель оставляет себе право широко регулировать вопросы местной жизни. Принципиальна оговорка о том, что пределы вмешательства федерального законодателя в местную власть ограничены рамками предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения, хотя следует учитывать и то, что муниципальное право является комплексной отраслью права. Комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер – конституционной, гражданско-правовой, административной и др., а во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм. Отнесение тех или иных вопросов к числу вопросов местного значения (и, соответственно, тех или иных видов общественных отношений к предмету отрасли муниципального права) определяется исключительно уровнем, на котором они возникают, а именно уровнем муниципального образования. Любые виды общественных отношений реализуются на местном уровне. И потому государство, сняв ограничение по уровню (в приведенной норме Федерального закона № 131-ФЗ это указание: «в области местного самоуправления»), тем самым может осуществлять существенное вмешательство в местную жизнь, т.е. оно может устанавливать весьма детальное регулирование вопросов местного значения и реализовывать любые полномочия, в том числе и подменяя органы местного самоуправления.

Абзац 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что федеральные органы государственной власти осуществляют также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данная норма означает, что не только в уставе муниципального образования может определяться соотношение представительной и исполнительной власти на местном уровне, объем их компетенции, но и в Федеральном законе.

Федеральный закон № 131-ФЗ также содержит правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном данным Федеральным законом.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет право прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти: абз. 5 ч. 1 ст. 5 допускает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Однако, как представляется, несмотря на столь широко определенный набор функций, на практике органы государственной власти РФ будут реализовывать примерно такой же объем полномочий в области местного самоуправления, какой они осуществляли до принятия Федерального закона № 131-ФЗ на основе положений Конституции РФ и, позднее, Федерального закона № 154-ФЗ.

Органы государственной власти РФ определили в федеральном законе общие принципы организации местного самоуправления. Как уже было отмечено выше, существует правовая неопределенность в вопросе о том, что следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ делает попытку решить эту проблему: в ч. 1 ст. 5 установлено, что общие принципы организации местного самоуправления устанавливаются только данным Федеральным законом. Но существуют другие федеральные законы, регулирующие местное самоуправление (например, о муниципальной службе). Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ федеральный законодатель может регулировать лишь общие принципы организации местного самоуправления, а в соответствии с приведенной нормой эти принципы могут содержаться только в одном законе – об общих принципах. Тем самым другие федеральные законы о местном самоуправлении оказываются не вполне совместимыми с конституционными рамками. Задача федерального законодателя – обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. Мониторинг законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении осуществляет Минюст России. Согласно Положению о Министерстве юстиции РФ оно проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам и осуществляет государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе рассматривать дела о соответствии законов субъектов РФ Конституции РФ и отменять те их положения, которые ей противоречат.

Федеральная власть, несомненно, должна обеспечивать гарантии осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления. Так, государство обязано обеспечить самостоятельность местного самоуправления, его право на судебную защиту, компенсировать дополнительные расходы, которые несет местное самоуправление в связи с выполнением решений органов государственной власти и т.д. Эти обязанности закрепляются в соответствующих законодательных и иных нормативных актах, но одного лишь нормативного закрепления недостаточно для их выполнения. Необходимы не только правовые, но и иные гарантии – организационные, экономические и т.д.

Еще одно полномочие государства в области местного самоуправления – регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в собственность муниципальную. Данный порядок урегулирован многими нормами ГК РФ (например, ст. 559–566) и Федерального закона № 122-ФЗ.

Наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией – еще одно полномочие федеральной власти в области местного самоуправления. В настоящее время целый ряд отраслевых законов наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы, определяющие процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На федеральном уровне данный вопрос решен посредством включения в Федеральный закон № 131-ФЗ специальной главы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Одна из обязанностей органов государственной власти РФ при этом – компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Если органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, их выполнение должно обеспечиваться одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов. Если органы государственной власти принимают решения, которые влекут затраты из местного бюджета, эти расходы также подлежат обязательной компенсации.

Достаточно проблемный вопрос – установление государственных минимальных социальных стандартов. Действующий до сих пор Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» определил процедуру формирования системы стандартов, которая должна была осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах. Правительство РФ обязано было подготовить обоснованную концепцию формирования системы социальных стандартов и утвердить ее в установленном порядке. Также был разработан проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако нормы действующего федерального законодательства не закрепляют этой обязанности органов государственной власти. Более того, по-видимому, введение данных стандартов, по сути, признано нецелесообразным: определение, установление и гарантирование государством реально действующих государственных стандартов (т.е. такого размера материальных и финансовых ресурсов, который действительно позволит обеспечить определенный социальный пакет каждому гражданину Российской Федерации, а не станет очередным минимальным размером оплаты труда, нс имеющим под собой какой-либо экономической основы) потребует концентрации в федеральном бюджете свыше 90% всех ресурсов консолидированного бюджета Российской Федерации, что невозможно – не позволяют принципы бюджетного федерализма, да и экономические условия функционирования системы распределения финансовых ресурсов в государстве.

Важное полномочие органов государственной власти Российской Федерации – принятие федеральных программ развития местного самоуправления. Разрабатывает и утверждает данные программы Правительство РФ. В частности, была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления [1] .

Одна из главных задач органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления – регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Прежде всего такое регулирование осуществляется основополагающими актами, такими как Конституция РФ. Основную нагрузку по защите прав и законных интересов граждан от имени государства несет судебная система в лице судов общей юрисдикции, которые рассматривают споры граждан с органами и должностными лицами местного самоуправления. Кроме того, данные вопросы решаются и другими органами государственной власти как общей компетенции (например, законодательными (представительными) органами субъектов РФ), так и специальной компетенции (например, прокуратурой). Конституционный Суд РФ в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Неправомерные действия органов и должностных лиц местного самоуправления также могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции.

Важное полномочие органов государственной власти РФ – регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов. Этим вопросам посвящены специальные главы Федерального закона № 131-ФЗ. Ответственность органов местного самоуправления установлена в муниципальном, административном и гражданском законодательстве, ответственность должностных лиц местного самоуправления – в муниципальном, уголовном, гражданском, административном и трудовом законодательстве.

Также органы государственной власти РФ регулируют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно- территориальных образованиях. Данные вопросы регулируются Законом РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и Законом РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно- территориальном образовании». Они же осуществляют регулирование некоторых вопросов муниципальной службы. С 1 июня 2007 г. вступил в силу Федеральный закон № 25-ФЗ.

• [1] Постановление Правительства РФ от 15.12.1999 № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».

§ 1. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления

Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.
Наделение какого-либо субъекта правотворческими полномочиями предполагает закрепление с той или иной степенью детализации вопросов, по которым он может принимать правовые акты, указание на вид правовых актов, которые он вправе (или обязан) принимать. Кроме того, необходимо установить порядок принятия правовых актов, а также место этих актов в общей иерархии издаваемых в стране правовых актов.
Конституционное разграничение правотворческих полномочий. Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она соотносит компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, выделяя сферу исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. «н» ч. 1 ст. 72). К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Однако такой вывод требует уточнения. Дело в том, что местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Поэтому важно еще учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, мы обнаружим, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации .
———————————
См.: Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. N 3. С. 32; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 299 — 313.

В сферу исключительного ведения Российской Федерации входит регулирование основных финансово-экономических отношений в муниципальных образованиях. Согласно п. п. «ж», «о» ст. 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.
Гражданское законодательство определяет участие муниципальных образований, их органов в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (гл. гл. 4, 5, 19, ст. ст. 212, 215 ГК РФ). В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ); определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (ст. ст. 96, 100, 114, 156 БК РФ, ст. ст. 2 — 5, 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» , ст. 1063 ГК РФ); правовое регулирование местных налогов и сборов (ст. ст. 12, 15, 53 и др. НК РФ); установление минимальных социальных стандартов (ст. ст. 7, 65, 141, 142 БК РФ); регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» ).
———————————
СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 2004. N 31. Ст. 3225.
СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления (п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления (п. п. «в», «о» ст. 71), вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ), конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
———————————
Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (ст. ст. 55, 133 Конституции РФ). В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» , Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.).
———————————
Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 638; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2863.
Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503; 1998. N 31. Ст. 3822; 1999. N 14. Ст. 1665.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это справедливо и для вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы могут предусматривать возможность принятия в сфере исключительного ведения Российской Федерации подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов субъектов РФ, правовых актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления.